AVIZ
referitor la Propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Legii nr.59/1934 asupra cecului
Analizând Propunerea legislativă pentru modificarea și completarea Legii nr.59/1934 asupra cecului (b578/15.12.2021), transmisă de Secretarul General al Senatului cu adresa nr.XXXV/6325/21.12.2021 și înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr.D1123/21.12.2021,
CONSILIUL LEGISLATIV
În temeiul art.2 alin.1 lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată și art.46 alin.(3) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ,
Avizează negativ propunerea legislativă, pentru următoarele considerente:
1. Propunerea legislativă are ca obiect modificarea și completarea Legii nr.59/1934 asupra cecului, cu modificările și completările ulterioare.
Potrivit Expunerii de motive, proiectul vizează reglementarea posibilității remiterii spre încasare a imaginii cecului de către posesor către banca sa, prin intermediul unui canal electronic securizat, cu asigurarea unui nivel ridicat de securitate, redefinirea, respectiv reformularea unor elemente obligatorii prevăzute pe cec, clarificarea rolului fiecăruia dintre participanți la procesul de plată a cecului, introducerea posibilității de retragere de la decontare a unui instrument de debit la solicitarea scrisă a beneficiarului, actualizarea terminologiei juridice, simplificarea și completarea articolelor în scopul clarificării înțelesului acestora, precum și abrogarea unor dispoziții.
Precizăm că actul normativ de bază prevede la art.84 o serie de infracțiuni, care se stabilesc, potrivit art.73 alin.(3) lit.h) din Constituția României, republicată, prin lege organică.
Însă, având în vedere jurisprudența Curții Constituționale[1], potrivit căreia acele dispoziții de domeniul legii ordinare, conținute într-o lege organică, pot fi modificate și completate ulterior printr-o lege ordinară, chiar dacă actul normativ de bază este o lege organică, considerăm că, prin obiectul de reglementare, această propunere legislativă face parte din categoria legilor ordinare, iar în aplicarea prevederilor art.75 alin.(1) din Constituția României, republicată, prima Cameră sesizată este Senatul.
2. Semnalăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunța asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate.
3. Menționăm că actul normativ asupra căruia se realizează intervenția legislativă conține un număr de 89 de articole în vigoare, dintre care o parte însemnată sunt propuse fie spre modificare sau completare, fie spre abrogare prin cele 80 de puncte ale articolului unic, afectându-se astfel concepția generală și caracterul unitar al actului.
Semnalăm că, potrivit art.61 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, „Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu se afectează concepția generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu privește întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuiește cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat.”
Prin urmare, apreciem că se impune abrogarea Legii nr.59/1934 asupra cecului, cu modificările și completările ulterioare și înlocuirea acesteia cu o nouă reglementare în domeniu.
4. Precizăm, totodată, că soluția adoptării unui act normativ nou se impune, cu atât mai mult cu cât, referitor la Legea nr.59/1934 asupra cecului, cu modificările și completările ulterioare, fost dispusă o prevedere de republicare prin art.248 din Legea nr.187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr.286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.757 din 12 noiembrie 2012.
Menționăm, de asemenea, că în anul 2009 a fost transmisă Consiliului Legislativ o primă solicitare de republicare a legii în discuție, care a făcut obiectul Dosarului nr.1736/2009 și pentru care a fost emisă Nota de restituire cu observații și propuneri nr.862/2.11.2009.
Ulterior, a fost transmisă Consiliului Legislativ o nouă solicitare de republicare, care a făcut obiectul Dosarului nr.67/2014 și pentru care a fost emisă Nota de restituire nr.42 din data de 7.02.2014, din conținutul căreia redăm următoarele:
„1. (...) cu privire la fondul reglementării din anul 1934, modificările suferite au intervenit în perioade diferite ale istoriei sistemului normativ intern, iar fiecare perioadă a avut regimuri juridice distincte, date de forma de guvernare a țării, respectiv monarhie, dictatură comunistă și apoi perioada actuală. (...)
Totodată, menționăm că în respectiva adresă a fost sugerat faptul că, pentru o actualizare autorizată atât a limbajului legii, cât și a fondului întregii reglementări, să fie făcute demersuri pentru o consultare interinstituțională, între Camera Deputaților - ca instituție căreia îi revine, în calitate de Cameră decizională a unei legi modificatoare (Legea nr.187/2012, care constituie în prezent temeiul de republicare), sarcina de a întocmi forma republicabilă – Banca Națională a României, ca instituție implicată în mod direct în aplicarea acestei legi și Ministerul Justiției.
Numai după acest moment, opinăm că o formă republicabilă actuală, întocmită de instituțiile menționate, poate fi analizată pentru republicare în Monitorul Oficial.”
Subliniem că, ulterior celei de-a doua solicitări de republicare, menționate mai sus, nu s-a mai revenit cu o alta, ca urmare a Notei de restituire respective.
5. Precizăm că, în vederea aplicării acestui vechi act normativ, a fost emisă Norma nr.7/1994 a Băncii Naționale a României privind comerțul făcut de instituțiile de credit cu cecuri, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.119bis din 14 iunie 1995.
Prin intermediul acestei norme, toate articolele legii sunt detaliate și transpuse într-un limbaj actual, specific domeniului. Astfel, prevederile art.1 din lege, care conține mențiunile ce în mod obligatoriu trebuie să figureze pe cec, sunt detaliate prin intermediul a 20 de puncte, de la pct.10 la pct.30, formulate într-un limbaj actualizat, în locul expresiei „arătarea locului unde plata trebuie făcută” fiind utilizată sintagma „indicarea adresei exacte unde urmează sa se facă plata”, termenul „stipulațiune” fiind înlocuit cu cel de „clauză” etc.
În lipsa normei menționate anterior, un act normativ de o asemenea vechime ar fi fost imposibil de aplicat în contextul actual.
6. În plus, o parte din modificările propuse generează noi probleme cu privire la interpretarea și aplicarea actului normativ în discuție.
Astfel, cu titlu de exemplu, semnalăm că la pct.4 se prevede că, în situația în care de pe titlu lipsesc locul plății și locul emiterii, „competența teritorială a instanței de judecată se va stabili în condițiile legii”, textul propus fiind prea vag pentru a întruni condițiile de claritate și predictibilitate specifice limbajului normativ.
La pct.74, la textul propus pentru art.75, sintagma „prevăzute de legislația privind activitatea bancară și de credit” este, de asemenea, lipsită de precizie, fiind necesar să se facă trimitere la acele acte normative ce prevăd definirea expresiei „instituție de credit”.
De asemenea, menționăm că, prin intervenția redată la pct.45 din proiect, referitor la abrogarea art.35 alin.(1) și (3), precum și pentru cea de la pct.47, prin care se abrogă art.38, 39, 40 și 42, fără însă a institui alte norme aplicabile cecului în format de hârtie, cum ar fi, de exemplu procedeul barării cecului. Chiar dacă inițiatorii justifică aceste modificări în Expunerea de motive prin necesitatea actualizării legii cu practica bancară curentă, atragem totuși atenția că există riscul creării unui vid legislativ în materie.
Totodată, sunt prezentate situații neclare referitoare, de exemplu, la persoana fizică care semnează un cec în calitate de reprezentant al unei persoane pe care nu avea împuternicirea de a o reprezenta în acest scop, inițiatorii indicând la pct.15, la textul prevăzut pentru art.12 alin.(1) că aceasta „este obligată personal în temeiul cecului, și, dacă a plătit are aceleași drepturi pe care le-ar fi avut pretinsul reprezentat ori împuternicit”.
7. În plus, textul propunerii legislative este redactat într-o manieră deficitară, nespecifică normelor de tehnică legislativă și care nu respectă prevederile art.8 alin.(2) și art.36 alin.(1) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conform cărora „prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispozițiilor sale un caracter obligatoriu”, iar „actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic normativ, concis, sobru și clar, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie”.
Precizăm că inițiatorii vizează, potrivit Expunerii de motive, „actualizarea terminologiei juridice, simplificarea și completarea articolelor în scopul clarificării înțelesului acestora”, obiectiv pe care îl realizează însă doar într-o mică măsură, înlocuind o serie de arhaisme cu corespondentele lor din limba română modernă. Menționăm, cu titlu de exemplu, înlocuirea termenului „expresiune” cu substantivul „expresie” de la pct.17, sau substituirea cuvântului „condițiune” cu termenul „condiție” de la pct.18, ori a termenului „excepțiune” cu cel de „excepție” de la pct.25, în timp ce pentru arhaisme precum „pricini”, prevăzute la art.54, sau „stabiliment”, de la art.83, nu sunt propuse modificări, deși acești termeni pun mai multe probleme în stabilirea sensului decât cei pentru care s-a intervenit.
Totodată, în cuprinsul acestei propuneri, în redactarea altor puncte, sunt utilizate expresii nespecifice limbajului juridic curent, precum și pasaje obscure, exprimări neadecvate sau repetitive. Astfel, la pct.4, la textul prevăzut pentru art.1 alin.(2) este folosită sintagma „elementele arătate la articolul 1”, iar la pct.13 regăsim expresia „semnături ale unor persoane imaginare”. La pct.23 se specifică faptul că posesorul unui cec nu este obligat să predea cecul „cu excepția cazului situației în care l-a dobândit cu rea-credință”, în timp ce la pct.51, la textul prevăzut pentru art.45 este folosită expresia „acest termen va fi considerat ca observat, dacă o scrisoare cuprinzând înștiințarea”.
Semnalăm, totodată, că la pct.28 inițiatorii vizează înlocuirea expresiei „este ținut în același mod” cu sintagma „este obligat în același mod”. Atragem atenția asupra faptului că atât în cuprinsul Legii nr.287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, cât și în cuprinsul altor acte normative, expresii de tipul „ținut să repare”, „nu poate fi ținut de obligațiile” sau „este ținut personal răspunzător față de” sunt în continuare utilizate, întrucât ele fac parte din terminologia specifică domeniului juridic, așadar înlocuirea lor nu se justifică.
8. Ținând cont de vechimea actului normativ de bază, data intrării sale în vigoare fiind 1 iunie 1934, acesta nu este structurat potrivit uzanțelor actuale de tehnică legislativă, în speță articolele nu conțin alineate numerotate, subdiviziunile existente fiind marcate simplu prin cifre și litere.
Facem această precizare deoarece, în prezenta propunere legislativă, în dispozițiile de modificare sau de completare se fac trimiteri la numerele alineatelor, acestea neexistând.
9. Totodată, nici din punct de vedere redacțional, propunerea legislativă nu respectă normele de tehnică legislativă, prevăzute de Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
În acest sens, exemplificăm, după cum urmează:
a) partea introductivă a articolului unic nu respectă normele de tehnică legislativă, pentru o redactare corespunzătoare s-ar fi impus următoarea formulare:
„Articol unic. – Legea nr.59/1934 asupra cecului, cu modificările și completările ulterioare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.100 din 1 mai 1934, se modifică și se completează după cum urmează:”;
b) părțile dispozitive ale articolului unic ar trebui reformulate în funcție de numărul subdiviziunilor amendate sau nou introduse, astfel:
„...Articolul ... se modifică și va avea următorul cuprins:”;
„...La articolul ... alineatul (...) se modifică și va avea următorul cuprins:”;
„...După articolul ... se introduce un nou articol, art. ..., cu următorul cuprins:”;
„...La articolul ... după alineatul (...) se introduce un nou alineat, alin. (...), cu următorul cuprins:”;
„...La articolul ... punctul ... se modifică și va avea următorul cuprins:”;
„...La articolul ... alineatul (...) punctul ... se modifică și va avea următorul cuprins:”;
„...La articolul ... alineatul (...) se abrogă.”;
„...La articolul ... după punctul ... se introduce un nou punct, punctul ..., cu următorul cuprins:”.
c) la pct.1 din proiect, pentru textul prevăzut pentru pct.6 al art.1, pentru respectarea art.38 alin.(3) teza finală din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora nu este permisă prezentarea unor explicații prin folosirea parantezelor, s-ar impune eliminarea acestora; situații similare se regăsesc pe tot parcursul proiectului;
d) la pct.3, la textul propus pentru art.1 alin.(2), ar fi fost necesar să se înlocuiască sintagma „cecului originale” cu expresia „cecului original”;
e) la pct.4, semnalăm că se intenționează modificarea alin.(1) al art.2, însă norma este marcată ca fiind alin.(2);
De asemenea, facem mențiunea că art.2 este structurat în 4 alineate, la pct.4 modificându-se primul alineat, iar la pct.5 abrogându-se restul alineatelor. În concluzie, intervențiile de la pct.4 și 5 ar fi trebuit comasate într-un singur punct care să vizeze modificarea în întregime a art.2.
Reiterăm această ultimă observație pentru toate situațiile similare din proiect.
f) la pct.23, la textul propus pentru art.22, pentru claritatea normei, s-ar fi impus revederea sintagmei „posesorul în mâinile căruia a ajuns cecul”, întrucât aceasta nu este formulată într-un limbaj specific normativ;
g) la pct.27, în ceea ce privește modificarea art.27 alin.(2), intervenția legislativă nu este posibilă deoarece această dispoziție este abrogată deja prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.38/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr.59/1934 asupra cecului, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.127/2009. O situație similară se regăsește și la art.29 alin.(2);
h) la pct.34, la textul propus pentru art.321 alin.(5), în ceea ce privește trimiterea la alin.(4) al aceluiași articol, pentru precizia și claritatea exprimării, ar fi fost necesară revederea sintagmei „convențiilor”, deoarece la alin.(4) se face referire la o singură convenție;
i) precizăm că la pct.36 inițiatorii introduc, la art.322, după alin.(1), un nou punct, „pct.(i)”, al cărui cuprins nu are legătură cu textul alineatului, iar la pct.37 se modifică „alineatul (1) al articolului 322, pct.(i), astfel cum a fost modificat conform art.35 din prezenta lege”.
j) la pct.39 semnalăm că nu se modifică alin.(2) al art.323 în integralitatea sa, ci doar partea sa introductivă, așadar s-ar fi impus reformularea acestuia;
k) la pct.42, referitor la introducerea, la art.322, a alin.(4), facem precizarea că art.322 este alcătuit doar din alin.(1), cu lit.a) și b), și alin.(2), în plus modificarea vizată nu prezintă legătură cu cuprinsul articolului pe care îl completează, deci ar fi fost necesară revederea normei pentru a fi redată în cuprinsul acelui articol în care se încadrează tematic;
l) la pct.43, ar fi fost necesară revederea normei, în sensul că art.324 și 325 ar fi trebuit să fie introduse după art.323 și nu după art.322. De asemenea, semnalăm că textul propus pentru art.325 nu este redat în textul propunerii.
m) la pct.46, cu privire la introducerea unui nou alineat, alin.(4), întrucât art.37 are deja patru alineate, s-ar impune revederea normei;
n) la pct.77, menționăm că art.79 există deja în textul legii ce se dorește a fi modificată și completată, astfel că un nou articol cu aceeași numerotare nu poate fi introdus, deci s-ar impune revederea normei în acest context, cu atât mai mult cu cât la pct.78 se prevede abrogarea actualului art.79;
o) la pct.79, s-ar impune revederea oportunității abrogării art.89, având în vedere că acesta dispune data intrării în vigoare a actului.
*
* *
Având în vedere aspectele mai sus arătate, referitoare atât la imperfecțiunile de redactare, cât și la problemele de fond, apreciem că proiectul trebuie reanalizat și reformulat în integralitatea sa, urmând ca normele utilizate să fie clare și precise, întrucât, în actuala redactare, acesta poate duce la numeroase confuzii în interpretare și aplicare. În asemenea situații, Curtea Constituțională a declarat ca fiind neconstituțional actul care nu a fost sistematizat corespunzător și nici redactat într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, clar și precis, care să excludă orice echivoc[2] .
PREŞEDINTE
Florin IORDACHE
Bucureşti
Nr.54/17.01.2022
[1] Decizia nr.445/2015 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii pentru modificarea Legii serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din data de 15 iulie 2015
[2] Decizia nr.1018/2010 asupra obiecției de neconstituționalitate a Legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr.144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.511 din 22 iulie 2010.